“银发浪潮”滚滚而来，哪些问题值得关注？ | 顶端调研㊶

《人民检察院组织法》第24条建立的是检察人员临时性调用制度，而非彻底改变检察人员任职地的调任制度，其制度功能在于通过检察系统内部人力资源临时性调配来完成宪法和法律赋予检察机关的职责，而不在于取消下级检察院作为一个独立机关法人的法律地位，因此，这种制度框架自身并不违背现行《宪法》第137第2款之规定。

(31)党内法规法典化在一定意义上就是要通过法典编纂，巩固和发展新时代党的建设领域理论创新和制度创新成果，使之在未来较长时期内都能持续发挥作用，进一步增强全党团结统一。 二、党内法规法典化可行性的审慎研判 关于党内法规法典化的重要性，可说几乎没有争议。

有学者认为，党内法规已然采取了法典的立法技术，表现为：创设规范性的基础概念，借鉴总则—分则的法律结构，采纳原则—规则的规范构造形式和假定条件—行为模式—法律后果的规则逻辑结构，以及语言表达日趋规范，认为党内法规工作者对于体系方法等法典编辑技术的掌握比较熟练。按照中央党内法规制定工作二五规划，目前要抓紧出台党的群团工作、外事工作、人才工作等条例，完成党对各项工作的领导制度的低度法典化。参见陈天昊：《法国行政法的法典化：起源、探索与借鉴》，载《比较法研究》2021年第5期。 第一，拥有新时代依规治党重要思想这一行动指南。不必认为编纂法典之后还存在单行法、修正案便是法典化的失败。

(13) 党内法规不是国家法律，为何也可以进行法典化？对此疑问，笔者认为可从如下三个方面来理解。并且，民主集中制是党内法规体系的核心，党内民主选举是民主集中制的基本原则之一，所以，先制定统一的选举工作条例有利于彰显发扬党内民主、健全民主集中制的精神，可作为党的组织法规法典化的第一步。分步走更利于集中精力，以保证质量。

 (36)习近平总书记关于依规治党的重要论述，在2021年12月第二次全国党内法规工作会议上被集中概括为十个坚持。 第二，已有党内法规体系化立规的初步经验。我国的法治政府建设接受党的领导，需要党政机构共同作用才可最终正式对外行使的复合性行政权力，受党的机构实质性影响的受辐射行政权力等都离不开党内法规的规范。国外法典编纂经验表明，法典的稳定性与及时修改之间并非水火不容。

 总之，对党内治理来说，并不存在回应型法治的社会基础，因而没有充分理由采取回应型法治所必需的汇编型法典。在国法中，这两种方案都有先例。

 (60)参见宋功德：《党规之治：党内法规一般原理》，法律出版社2021年版，第790页。以依法行政这个法治建设重点任务为例。(19)统筹立改废释纂的要求已写入党的二十大报告。例如，在党领导政治建设方面，党领导立法工作、法治政府建设、政法工作、机构编制工作、统一战线工作、外事工作等单行党规可集成化。

我国民法典不包括知识产权编和涉外民事关系法律适用编，但也算高度法典化。 (41)参见朱明哲：《法典化模式选择的法理辨析》，载《法制与社会发展》2021年第1期。党中央已把形成完善的党内法规体系确定为建设中国特色社会主义法治体系这一宏伟目标的组成部分，党规规范必须实现更高水平的协调性、周延性、系统性和稳定性，从而在管党治党、执政治国中更优地发挥指引、评价、预测、教育、强制等作用。又如，可从健全工作责任制的角度出发，对现行党内法规和规范性文件关于党建工作、党风廉政建设、党内法规执行等的责任制规定，以及党政领导干部在食品安全、安全生产、生态环保等党领导各方面工作中的责任制规定进行整合，制定工作责任制条例。

因为党内法规法典化问题刚被提出，首先需要在总论方面加强研究以寻求共识，故本文的主体内容属于总论范畴。《中国共产党组织处理规定(试行)》(以下简称：《组织处理规定(试行)》)第3条对组织处理作出界定，指出其包括停职检查、调整职务、责令辞职、免职、降职。

同时，受文件体例的限制，对于党的纪律和纪律处分工作中的一些重大原则和具体运用规则等问题，难以作出详尽的规定。 (34)参见黄翔：《法典化进程中的俄罗斯教育立法》，载《湖南师范大学教育科学学报》2022年第1期。

随着新时代党的建设和党的事业发展前进，党内法规制度建设必须守正创新。(22)所以，为全面实现依法行政，对于直接或者间接作用于国家行政机关和其他行政主体行使职权的党规规范，亟须进行系统性的梳理、优化和整合。其一，从法理来看，党内法规具有权威性、抽象性、普遍性、反复适用性等规范特质。参见王万华：《我国行政法法典编纂的程序主义进路选择》，载《中国法学》2021年第4期。中华人民共和国成立后，颁布了宪法典、刑法典等。 再次，从改革进展来看，党内治理的基本理念、基本原则、基本制度和重要制度随着国家治理体系现代化推进而不断成熟定型。

 (17)党的规范性文件曾是党内法规的主要渊源，十九大之后已降至从属地位，但仍有不少党规规范见于规范性文件。 (一)客观层面的可行性 如前所述，《党内法规制定条例》已提到编纂工作。

 (39)孟涛：《论党内法规的法典化》，载《江苏行政学院学报》2022年第2期。何勤华指出，法典的内涵和外延如今都已定型，即指一个具有完备性、体系化的法律文件，严格意义上的法典即为体系型法典。

进入新时代，民法典的诞生为当代中国法系(11)再添新丰碑。最后，不求规范内容的高度精细，也是适度法典化的表现。

二是从2025年到2030年，全面开展编纂工作，完成有关领域法典的总则。不必认为编纂法典之后还存在单行法、修正案便是法典化的失败。类似地，可考虑制定统一的公务员条例。 二、党内法规法典化可行性的审慎研判 关于党内法规法典化的重要性，可说几乎没有争议。

党的领导法规因调整领域最广、内容千差万别，党的自身建设法规因变动性强，适于采用汇编型模式。新的历史起点上，为实现形成完善的党内法规体系目标，党内法规法典编纂的设想被提了出来。

对党的制度建设而言，法典化并非全新之事。权威机构在作解读时专门指出：当然，对党内法规进行法典化，需要满足一些基本条件，主要是该领域党内关系比较稳定、党内法规制度已经成熟。

 (55)参见张明楷：《刑法修正案与刑法法典化》，载《政法论坛》2021年第4期。引自中共中央办公厅法规局：《充分发挥依规治党的政治保障作用——以习近平同志为核心的党中央加强党内法规制度建设纪实》，载《人民日报》2022年6月26日，第1版。

(28)在相关交流讨论中，人们提出的最大质疑即是认为党务关系尚不够稳定，党内法规的变动性比较大，法典化将导致党内法规封闭、滞后，影响其灵活性、适应性。如今，成文化、全覆盖已基本完成，精细化正在深入推进，散装制度的集成化法典化可提上日程，这是百年党规史向我们昭示的前进方向。保证党的团结统一和行动一致的基本途径就是严肃党规党纪，这些规矩和纪律不能是来源多元的，只能出自体现党的统一意志的党内法规，并首先是中央党内法规。(60)为此，有必要研究起草党的领导法规的一般规定，即领导法规总则，对党的领导的基本概念、基本原则、基本体制、基本制度安排等重大问题提取公因式，作出集中统一规定，并对各领域党的领导的具体制度作出总领性规定，以进一步提高党的领导法治化程度，为将来党的领导法规高度法典化奠定基础。

 笔者于本文中将党内法规法典化的重要价值概括为三个方面。 (62)参见孟涛：《论党内法规的法典化》，载《江苏行政学院学报》2022年第2期。

例如，可对《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《纪检监察机关处理检举控告工作规则》等进行整合。(32)就党内法规而言，按照习近平总书记在十八届三中全会第二次全体会议上作出的概念界定，(33)党的建设领域的制度属于国家治理体系、中国特色社会主义制度的范畴，故十八届三中全会、十九届四中全会所指各方面制度当然包括党内法规制度。

无论是为了规范整合协调，还是为了形式意义的考虑，一个完善的规范体系如果没有几个大块头，恐怕难以称得上完善。这里讲的党的建设是包括党的领导和党的自身建设在内的大党建范畴。